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政治上要适度集中，经济上要分散决策，但要形成统一的市场。
深化政府行政体制改革的指导思想是：适应发展社会主义市场经济、民主政治、科学文化的要求，以科学发展观为指导，以提高党的执政能力为着眼点，以构建和谐社会和小康社会为目的，以重塑政府形象和增强政府公信力为推动力，全面履行政府战略规划、经济调节、市场监管、社会管理、安全保障、公共服务的行政职责，全面提高政府的行政意识和行政能力。通过新的行政管理体制和制度体系的构建与完善，使政府职能定位更加明确，政府机构设置更加科学，政府权力边界更加细化，政府行为准则更加规范，政府运行成本更加合理，政府行政能力更加提高，建设具有中国特色的，职能明晰、管理科学、廉洁高效、依法运行的公共服务型政府。
（一）行政机构改革和职能设置的原则
界定和设置国务院和地方政府行政机构，首先要遵循一系列的原则：
一是要按照现代市场经济国家治理结构的要求设置国务院机构和地方政府的机构。我们改革的目标是建设和完善社会主义市场经济体制，政府机构的设置，首先要适应市场经济社会的需要，哪些需要政府管理，哪些服务需要政府进行管理，哪些由社会管理，让企业提供，市场经济的管制应当怎样，管到什么程度，哪些管理可能阻碍投资、创业和就业，阻碍经济发展，这些都要进行认真的研究，以此来设置政府的机构和职能。
二是政治上要适度集中，经济上要分散决策，但要形成统一的市场。要用政治上适度的集中保证中央的权威，保证国家在政治上的统一；以分散决策但又有分工协作、紧密联系的市场经济，包括国家管理的社保、转移支付等，保证国家经济上的活力、统一和安全；市场经济下，投资、创业、要素分配（包括土地）等等，是分散决策的，要交由市场选择和企业决策，从前苏联的教训看，经济上高度集权，反而会导致各地政治上的分裂倾向。
三是宏观调控不宜过细、过繁、过杂。宏观调控主要是指中长期计划、重大发展战略规划、重大政策制定，特别重要的用财政税收和货币政策来对经济进行调节。目前，投资者和企业仍然感觉到投资、创业和经营有许多行政环节需要攻关。有时开一个商场，需要盖六十个左右的公章。投资者、创业者和企业的攻关成本这几年并没有降低，而是逐年上升；办事效率并没有提高，而是办事时间不断延长。因此，下一步改革，仍然需要大量地减少对具体项目和具体土地配置的审批和许可。
由于中国的就业形势日益严峻，如果政府在创业和就业方面管制过严，将会造成极大的社会不和谐问题。特别需要强调的是，应当按照世界许多国家通行的规则，允许非正规个体经营户、微型和中小企业发展，以降低它们与政府规制和行为有关的成本，增加非正规就业的容量。取消个体工商户的称谓，一部分划为自由职业者，对于擦鞋修鞋、小商小贩等劳动者，对于一些五人以下、销售额和服务额在一定规模以下的微型企业，对于一部分销售额、服务额和资本金规模不大，不需要特殊进行限制的中小企业，不再进行注册登记。需要注册登记的中小企业（包括目前少量的达到规模的个体工商户），注册登记时间规定在一个工作日之内，否则视为违法，并减少中小企业注册登记的前置审批为不得超过三个环节；放宽对注册资本金、场地、经营范围等方面的限制；将目前工商管理部门中的个体私营企业监管司、处、科改为中小企业监管司、处、科。凡国家法律、法规无明令禁止的投资领域，都允许民营经济进入；实施民间投资项目登记制，对符合产业政策、环保和安全生产要求，可自行平衡资金的中小民间投资项目，改审批为登记备案。
四是不能把政府市场监管等同于行政管制。市场统一是中央政府要管理的事务，而市场监管则是微观的事务，市场监管不能由政府事无巨细全部管理起来，应当交给基层地方政府，并用人大、法律、社会组织、新闻舆论等综合的方式监督和管理。市场监督管理机构，宜少不宜多，宜集中不宜分散，监督管理宜前置，不宜后置，执法不宜与收费和罚款相结合。目前，市场出了问题，就要加强管理，加强管理，就是组织落实，组织落实就是设置机构和机构升格，机构成立后，设置前置审批和许可，规定收费项目，扩大执法权力，成立执法机构，规定处罚项目和金额。于是政府的各机构都热中于强调自己管理市场中的问题，以期获得国务院给它们的更多的授权和重视。最后，到经济社会中，政府市场监管之中的重复、交叉、矛盾执法现象非常严重，其收费和罚款使经济发展的投资、创业、经营、就业等空间越来越狭窄。
五是行政、执法与利益相分离。目前，行政和执法中的一个令群众、个体工商户和企业非常不满的问题是，政府的许多行政和执法机构设置了许多收费和罚款项目，而且其中绝大部分没有进入财政预算，称之为预算外资金。这种行政和执法中的收费和罚款，使行政和执法与金钱相结合，使得行政和执法失去了公正和正义性，并且形成了机构和公务员合法的腐败。因此，行政、执法与金钱利益相分离，当是建设廉洁、公正政府的最重要原则。
六是政府机构改革要与编制预算相结合。为什么西方一些国家没有组织、人事和编制部门，而机构设置和官员及公务员规模能在数量上控制住，其重要的原因就在于建立机构和增加公务员需要有预算，而预算需要议会批准。从法理上讲，政府是人民权利的委托者，其所有的权利和义务都是受人民监督和预先约定的，其预算安排、编制设定、机构人员控制的权力在议会，政府是不能自我膨胀的。简单地说，就是你给我办多少事、我给你多少钱，或者是我给你多少钱、你办多少事的代理关系，权利义务对等，相互制约。而中国机构和公务员数量、规模日益膨胀，主要是预算增加权与机构设置权全都集中在政府。政府在实现行政管理时感到编制不足、经费不够，就可以随意扩大编制，增加经费，缺少相应制约。其结果一则容易助长政府功能无限制扩大，一则公共财政使用率下降，甚至导致行政腐败。目前各级政府行政和执法部门都可以自行设置、增编、进人，甚至一些政府及部门财政经费短缺，或者没有经费，可以给政策，即差额拨款，自己通过收费和罚款解决一部分，或者全部自己收罚解决，这就导致预算不能控制机构和公务员数量。
七是行政机构设置要遵循大社会、小政府的原则。行政治体制改革革是从大政府、小社会向小政府、大社会转型，未来发展的方向是进一步完善以政府、社会组织、企业、家庭为主体的社会治理结构。政企分开、政资分开、政事分开的改革步伐还要继续深化下去。事业机构和事业编制是我国履行公共管理或准公共管理职能的特殊产物，对此，在政府与事业单位的关系方面，事业单位的职能要严格界定，减少行政和服务的两重身份。事业单位的设置要按照综合设置的原则，归并职能相近或合并规模偏小的事业单位。政府要减政放权，加大事业单位的自主权。政府要尽量减少行政机构，特别是减少和合并执法机构，集中行政和统一执法。在扩大社会参与方面，提升第三部门组织的质量和数量，加强它们参与社会事务的程度；规范营利性组织的行为，构建公平的竞争环境，提高公共服务的质量；继续推进政务公开，扩大社会公众的监督和参与。
八是从成本与效率的角度处理政府事务纵向分工和横向分工。目前在政府机构的设置方面，公共事务在纵向分工还是横向分工的选择上,没有引入成本和效率的分析和评价。事务的纵向分工,其优点是:可以提高事务的部门专业化水平;降低一项事务多头管理的协调成本。缺点是:每一项事务如果都纵向分工,可能会导致机构林立;而一些复杂的事务,比如社保事务有征收、预算、基金、管理、发放、监督等许多若干复杂的专门事务构成时,如果实行部门内纵向分工,则会部门内各专门事务小而全,都形不成规模,细分的专业化程度低,结果成本较大,效率不高。而一项事务在部门间横向分工时,优点和缺点可能正好与纵向分工相反。这就需要我们从专业化、效率、协调成本、规模经济等各方面评价不同分工选择会形成的结果,从而选择成本较低和效率较高的政府事务部门间分工方式。
散见在不同部门中同一性质的事务,需要整合,由一个专门的机构来从事,可以提高专业化的程度,提高效率,并且使这一事务规模化从事,降低事务的分摊成本。例如,对违法的执法,如果违法的条例与对警察职能授权衔接,就可以由警察来执法,而不需要每个部门成立执法大队,导致执法者――准警察队林立,或者成立所谓的城市管理局或行政执法局,形成城市中的第二警察局。
（二）政府机构的设置和改革方案选择
机构设置和机构职能要探索新的实现形式。国家行政机构设置是国家治理的具体组织形态，需要适应国家发展，不断进行调整改革。改革开放以来，我们进行了多次的机构改革，每次改革都有一个具体目标。历史地看，这些目标大趋向都是为了保证经济、政治目的的实现。现在，我们国家经济和社会处于转型之中，政府行政机构设置也一样处在变化之中。这里既有我们对政府行政理解、认识问题，还有政治、经济、社会条件的限制，不可能一步到位。在最近几次机构改革中，提出了转变政府职能的问题。政府要转变职能，有一个相关职能向何处转的问题。有些职能的设置实属社会必需，但不是唯政府职能必需，这些职能必须由政府转到相关部门，政府转变职能的目标才能实现。我们以往的机构改革，存在一些问题，机构设置及其变动随领导人的意志而转移，随领导人的变动而变动，随领导人的好恶而变动，随意性很大。要克服机构设置的主观随意性，增强其科学性和相对稳定性，做到职能设置、机构设立、人员编制依法管理、依法设立。近两年理论界对政府机构设置和机构职能有一些新的研究。
一是大方案。政府部门逐步向大部制、宽职能、少机构的方向发展。根据这个思路，国务院所属机构可考虑继续整合，拓宽部委的职能和覆盖空间，除外交部（整合新闻办）、国防部、安全部、公安部外，逐步向大部制过渡。例如向大商务（整合商务、工商、质检、价格、商标）、大建设（整合区划、建设、规划、土地、城管）、大农业（整合农业、粮食、林业、水利）、大交通（整合交通、铁道、航空、公路、水运、邮政）、大能源（整合石油、电力、煤炭、核、现有的电监会）、大环保（整合环保、地震、气象、海洋）、大民生（整合卫生、食品、药品、烟草、安全生产）、大劳动人事（整合编制、劳动、人事和民政一部分，劳动就业、人事、外专、优抚、救济等）、大文化（整合文化、广播影视、新闻出版、体育、旅游、文物、社科基金）、大财政（整合财政、社保基金、海关、国税、地税）、大科技（整合科技、国防科技、信息、专利、知识产权、自然基金）、大司法（整合司法、监察、审计）、大民族宗教（整合民族事务、宗教事务）、大事务（整合港澳、台湾、侨务、新闻、参事、机关事务）过渡。加强改革的统筹协调力度以打破部门利益，可考虑重建国家体制改革委员会，设置国家金融保险管理委员会（合并或统筹管理银监会、保监会、证监会、人民银行、外汇），继续整合国家发展改革委员会、国有资产管理委员会，新设总理预算管理办公室。
二是中方案。对国务院行政部门进行结构调整。撤销信息产业部等工作职能、内容明显简单且规模较小的部，将一些监督管理机构予以合并，加强一些部，如商务部。新设一些职能日益重要的专业部门，如能源部。这一结构调整的方案，其利在于阻力较小，宜于推进；其弊在于，改革不彻底，机构职能重合、交叉、矛盾的局面得不到根本解决，尤其是下一级政府的条条延伸得不到控制。被整合和扩大的机构，公务员从别的机构中转来，业务素质可能不高，工作熟悉程度较低。
三是小方案。政府现有的部门和机构基本不动，只进行人员增减调整，严格控制公务员总量。其利在于阻力较小，社会震动面不大；其弊在于行政管理体制改革基本没有进展，因为根本性问题没有解决，还可能出现新的反弹。
我们觉得，如果“国务院大部制―省直管县―划小省级行政区域”三大改革联动，则在政府层级、大部制和省直管县三个方面，改革将会一步到位；省直管县和大部制改革后的地级领导干部和公务员以及中央各有关部的领导干部和公务员，可在一些新设的省级政府中得到消化，这样整个改革的阻力就大大减少。三大改革联动的方案，一揽子变动，一次改定，成本较低，改革的时间较短，并且能较快地压缩政府层级，有利于加强中央政府的集权，因此，不失为可以考虑的方案之一。十七大报告提出要“探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制；减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”中国下一步行政体制改革将朝着这个方向积极推进。
（三）行政、执法与既得利益相分离
目前中国政府的许多行政和执法部门，包括一些有授权的行政性事业单位，由税收形成的财政支出供养的机构，如信访局等；允许收费交到财政，再由财政下拨满足经费的机构，如工商、质监、药监、城管、交通公路等等；财政拨款和收支两条线相结合的机构，如路政、交警等等；一大部分没有进入行政事业编制，由收支两条线和自收自支供养的非编制机构和人员，诸如政府临时性的办公室和大量的协管员等等。所谓财政的收支两条线改革，就是以前财政以没有经费为由，允许许多政府的机构，包括行政性事业单位可以设立，可以增加公务员，但是其经费财政不拨款，通过自收自支来解决，工商、质监等部门是典型的此类机构，后来随着个体户和企业的增加，财政发现，它们收的费和罚的款，比它们需要的支出要多得多，再加上自收自支中私分、乱支、挪用和贪污问题较多，于是进行了所谓的收支两条线改革，即收费和罚款先交上来，再由财政拨下去。这似乎杜绝了一些问题，然而，目前在这种体制下，几乎没有一个政府部门不收费。2004年政府各部门行政和执法收费、罚款9367亿，检察院和法院收了356亿 。据估算，2006年政府各类部门的收费、罚款可能达到13000亿，加上税收、社保、土地收入各种经费的征收，GDP的财政负担率高达30%以上，为发展中国家的最高限。政府各部门繁多的收费罚款，已经成为扰乱经济秩序、破坏社会和谐的一大公害。
其经济和社会危害，严重影响创业和就业，影响人民群众的劳动收入以及以就业为本的生活。以国家工商总局发布的近期报告为例，截至2005年底，全国内资企业实有350万户，比上年减少30.1万户，下降7.9%。全国除北京、黑龙江、西藏外，实有内资企业户数都在下降。其中重庆、四川、湖南分别大幅下降21.9%、20.5%、15.3%。2005年全国净倒闭、歇业近30万家企业，有些属于市场竞争机制下的自然破产和歇业，有些则属于不堪忍受各种税费的非正常歇业倒闭。一个拥有十三亿人口的发展中大国，每年仅增加十万家法人企业。每个企业按大、中、小和微型统算，如果平均吸收二十人就业，年平均由企业增加的就业关闭与新增相抵后，年新增企业解决的就业每年只有二百万人。企业吸收就业的功能，在中国很弱。而根据国家工商局的登记统计，1999年时个体工商户为3160万户，2004年时下降为2350万户，1999年至2004年在工商局登记的个体工商户减少了810万户 （所引的数据，为工商局的统计数据），平均年减少135万户，减少就业机会两千多万个。
其政治危害在于：一是行政、执法和司法各个部门收费罚款，并且坐收坐支，或者收支两条线，超收奖励、罚款分成的体制，是机构整体和合法的腐败；二是工商、质监、城管和公路运输管理等，其收费和罚款已经成为社会不稳定的重要因素，一些事件可能会成为动乱的导火索；三是群众认为这些行政和执法部门代表党和国家，这些部门和机构的收费罚款以及吃拿卡要，严重影响党和国家在人民群众心目中的形象。
十七大报告明确提出要“加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”。根治这一现象，需要一个过程，但是有必要从制度设计和管理体制上，对其中相关的权利和既得利益进行调控。
首先，应当建立人民―人大―政府之间的收费罚款制约机制。现在部门条例中随意收费和罚款项目太多，究其原因，就是部门立法。收费和收税，是向公民和法人收取钱的一种行为，需要由人民同意收费和收税项目、标准、方式等等，需要由人民选举出来的人大代表通过，才能形成法案进行征收。要改变目前政府、政府各部门和行政性事业单位随意设置收费和罚款项目，随意制定收费和罚款标准，随意制定和发布文件，随意向法人和自然人收费的局面，政府、政府各部门、授权的行政性事业单位，不应该有收费和税收的立法权，其一切收费条款的设立权，应当上收到人大。任何收费和罚款项目、标准、方式，都必须经过人大讨论、社会听证等程序，否则应当视为违法。
其次，除了政府税务机关保留极少量收税和罚款外，大量的行政和利益应当相分离，执法与收费相分离，彻底清理和废除工商、质检、药监、城管、建设、交通等各部门的行政性收费项目；收支两条线、超收奖励、罚款分成体制变动虽然对财政创收有帮助，却是对经济和社会危害极大的一项改革，应当坚决废止；这些执法部门全额由税收形成的经费供养起来，不允许他们收费和罚款。
再次，将行政和事业单位的行政公务活动与市场服务性事业分开。凡是政府执法部门自己执法、检查发生的费用，是行政公务成本，应当由执法者承担，而不应当由被执法者支付，就如同国家司法部门不能让囚犯出资建监狱一样。比如，政府工商行政管理和质量技术管理部门，要检查某一产品是不是合格，其发生的检查费用，应当由财政经费支付，而不应当由接受检查的商户承担。如果是商户和自然人要求工商、质检等部门的事业单位对其商品、家装等进行检测，这类市场服务性的费用由提出要求的客户承担。
最后，需要规范、监督、协调政府各部门的执法行为，集中执法，减少对个体经营户、各类企业、非行政性事业单位等的重复、交叉、矛盾、多层、前后执法骚扰。目前，工商与质检交叉，建设与土地重复，路政与交警矛盾，十几个部门乱执法，恶意执法，有利的一哄而上，都来管；无利的，真正应当管理的，却都不积极。因此，我们建议，将工商、质检、价格等市场性执法部门都合并到商务部，将建设、土地、市政、环境、城管等执法机构，也合并到某一个政府机构中。工商、质检、税务等案例，如管理规范的国家一样，前面行政长官已经裁定的，后面的行政长官不要再翻旧账折腾企业。
用十年时间，或者下决心用更短的时间，逐步使行政、执法和司法机构由财政全额供养，真正建设执政为民，而不是为钱的政府各机构和两院。
（四）用国家政权和事业人民供养法控制机构和人员膨胀
起草、制定、颁布国家政权和事业人民供养法，使属于人民供养的各类机构和人员，定岗定员、规定标准、建立指标体系、严格经费拨款、制定审核监督办法和增加供养人员的程序，将供养机构和吃皇粮人数膨胀用法律的形式控制住。
应当定义财政供养人员的范围，哪些属于人民应当供养的，哪些不属于人民应当供养的。比如精干的党的机关、人大机关、政府、两院、部队、武装警察、民事警察，义务教育、基础科学、公益性卫生等事业，这些应当由人民来供养，它们为人民提供服务。而那些可以社会化和企业化经营的党政机关后勤和事业单位，不应当由人民来供养。
供养人员规模的确定，还必须考虑这样一些因素。一是城市化趋势。乡村人口要向城市人口转移，因此，政权的运作任务量在城乡讲是一个动态变化的过程。城市中的任务越来越重，乡村中的任务越来越少。从趋势上讲，以农村为特征的政权应当越来越精简。二是人口和经济活动单位数量及财富生产规模。过去往往用人口数量因素确定吃皇粮人员的比例和数量，然而，农业社会人口的负担能力最弱，而工商业人口的负担能力较强，并且农业社会和农业生产方式的社会管理事务较少，而工商业经济法人和城市人口的社会管理事务较多，因而需要从人口、经济法人和事业法人数量，经济发展的负担能力来确定吃皇粮人员的比例和规模。不应当是发达地区有什么样的政权设置，不发达地区也有什么样的政权设置；也不应当城市中有什么样的政权设置，农业县中也有什么样的政权设置。三是还要考虑吃皇粮人员的工资水平，工资水平太高，吃皇粮人员的人数就应当减少。当然，还需要考虑扶贫、卫生教育需要，民族地区的特殊性，政权管辖的地理面积，中央给予的转移支付力度等等因素。但是，政权规模的设置，首先要从经济发展的承受能力出发，以政权的低成本和高效率为原则。
控制被供养机构和人员方面，近期可先将国家行政人员和财政供养事业人员分开，部门设置和公务员编制与财政预算相结合，合理确定财政支出中用于行政经费和财政负担事业的支出比例，控制公共财政供养负担；远期可以将政府机构设置、公共财政与完善和强化人大监督管理机制相结合，由人大履行机构设置权和人事编制的监督审核权，加强预算和编制管理，按照权利义务对等的原则，有多少钱，养多少人。
界定哪些机构和人由财税供养，哪些不用财税供养，应当法制化。规定如何确定财税供养的规模，比如按人口、按GDP、按国土面积等；供养的水平，即报酬、福利等水平要符合国情国力。先要减少人民供养公务员和事业单位职员的数量，其次才能谈到高薪养廉。
国家政权和事业人民供养法需要解决的问题是：确定供养的范围和水平，设定党政警社等机构、职位和进人数量的依据和审批，规定供养经费的来源和预算程序，建立人民群众、人大政协、新闻等各方面的监督制度，并且完善监察、审计部门对机构数量、官位、公务员数量、事业单位数量、事业单位职员及其经费进行监察和审计的机制，以及经费开支的监督，对政府用于养人的借款进行严格控制和监督（一般不能用借款来养人）。
（五）近期政府和事业单位人员规模不宜再扩大
有些学者认为，由于现代政府职能的扩张，二战后各国政府规模迅速扩大，并在20世纪80年代达到顶峰。首先是管理范围的扩张。今天，科学技术突飞猛进，生产力日益提高，社会事务不断增多，公共管理范围的扩张在所难免。其次是服务功能的凸显。现代社会中的政府已不再是传统意义上的统治者，在法理上，政府受人民之托行使国家权力，为人民谋福利，为民众提供公共服务。其三是发展功能的特殊重要性。这在发展中国家尤为明显。同美国相比，我国的官民比例显然是比较低的。总体讲官民比必须保持适度，但并不是越低越好。 并且，有的学者还认为，我国需要一个强政府，政府的一些机构还要增加，政府的公务员和事业单位人员还要在规模上扩大。
我们认为，这有失偏颇。第一，与美国相比，中国财政收入人均不到三千人民币，美国财政收入人均相当于十万人民币，不仅是三十多倍的绝对差距，就公共财政的公共产品积累、提供能力差距而言就更大。第二，如果行政、执法和司法与收费和罚款相分离，需要消化一万多亿的财力，这部分钱需要从现有的财政收入中逐年调整，再增加机构和公务员，将会更加导致人民负担的加重。第三，中国各级政权是在中国共产党领导下的共和制，上下机构的设置指令往往来自于纵向，如果中央政府大规模增加机构和人员，下面群起效之，将会引起新一轮机构和人员膨胀。第四，尤其是在公车、公招（公费招待）和公出（出差旅行）改革没有进展的情况下，若再增加机构和扩张人员，从中央到地方联动，将会导致更多的三公支出，引起人民群众的不满。第五，应当按照小政府、大社会的原则，发挥社会组织的作用，许多事务交由社区、协会、行会等等自治管理为宜。
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